Valikko

Tietoa sähköverkkoyhtiöiden hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnasta

11.5.2020 14.18
Tiedote

Julkisuudessa on viime viikkoina keskusteltu sähköverkkotoiminnan hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnasta ja sähköverkko-omaisuuden arvon määrittämisestä verkkoyhtiöiden hinnoittelun valvonnassa. Keskustelussa on esiintynyt virheellisiä käsityksiä. Energiavirasto haluaa oikaista asiassa käytyä keskustelua, ja kertoa taustaa siitä miten nykyiseen malliin on päädytty.

Sähköverkkotoiminnan hinnoittelun kohtuullisuuden valvonta alkoi virastossa vuonna 1995. Hinnoittelun valvonta tehtiin tuolloin jälkikäteisesti eli kohtuullisuuden tarkasteluun ei sovellettu etukäteen vahvistettuja menetelmiä. Valvontamenettelyn lähtökohdat perustuivat pitkälti kilpailuviranomaisen soveltamiin WACC-perusteisiin (Weighted Average Cost of Capital eli painotettu keskimääräinen pääomakustannus) menetelmiin. WACC:iin perustuva kohtuullinen tuotto on myös muualla Euroopassa pääasiallinen menetelmä hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa sähköverkkotoiminnassa, vaikkakin WACC:n määritelmä vaihtelee Euroopan sisälläkin.

Energiavirasto soveltaa nominaalista WACC:ia ennen veroja, ja tämä on yleisin tapa Euroopassa määrittää sähköverkkotoiminnan hinnoittelun valvonnassa sovellettava WACC. Euroopan tasolla viraston soveltama tapa määrittää riskitön korko ja tapa määrittää kiinteä pääomasuhde ovat myös yleisen käytännön mukaisia. Edelleen myös rahoitusteorian mukaan WACC:n laskennassa tulisi käyttää yhtiön optimaalista pääomarakennetta. Yleinen tapa on käyttää pääomapainojen määrityksessä liiketoiminnaltaan vastaavien pörssiyhtiöiden pääomarakennetta. Suunta WACC:n tasossa on alaspäin ja esimerkiksi Ruotsin taso saavutetaan näillä näkymin vuonna 2024. Ruotsin WACC:n määrittämistapa on EU-tuomioistuimessa ja Ruotsin WACC:n taso tulee todennäköisesti nousemaan tuomion jälkeen. Virasto seuraa eurooppalaista kehitystä aktiivisesti ja valvontamenetelmät ovatkin meillä korkealuokkaiset kansainvälisellä tasolla.

Valvontamenetelmät ovat tarkkaan harkittuja

Kun ensimmäinen verkkotoiminnan hinnoittelua koskeva päätös annettiin vuonna 1999, tutkittiin ensimmäisen kerran kirjanpitoperusteisten arvojen käyttöä. Tämä ei kuitenkaan ollut mahdollista, koska yli 40 yhtiön osalta verkot oli poistettu silloisten lainsäädännön ja kirjanpidon menettelyiden avulla. Yksikään näistä yhtiöstä ei olisi saanut tuottoa lainkaan, eikä olisi voinut tehdä poistoja verkko-omaisuudestaan. Valvonta oli tällöin tapauskohtaista ja jälkikäteistä, eli valvottiin yhtiö kerrallaan, ja valvonnassa sovellettiin poistoina yhtiön omia toteutuneita investointitietoja.

Jo valvonnan alkaessa 1995 talousvaliokunta on sähkömarkkinalakia koskevassa mietinnössään painottanut, että sähkömarkkinalain mukainen hinnoittelun kohtuullisuusvalvonta tulee perustua yritysten käyttöomaisuuden todellisiin markkina-arvoihin eikä mahdollisesti keinottelunomaisesti paisuteltuihin arvopaperiarvoihin. Tämä tahdonilmaisu on säilynyt muutoksista huolimatta vuosien varrella lain esitöissä. 2005 siirryttiin valvonnassa sähkömarkkinadirektiivin mukaisesti valvomaan kaikkia yhtiöitä automaattisesti ja vahvistettiin ennakkoon ensimmäiset kaikkia verkkoyhtiötä koskevat valvontamenetelmät. Menetelmissä sovellettiin verkko-omaisuuden määrittelyssä ns. yksikköhintoja, jotka perustuivat verkkoyhtiöiltä kerättyihin painotettuihin keskimääräisiin investointikustannuksiin. Verkko-omaisuuden laskennassa käytettiin yhtiöiltä kerättyjä verkkokomponenttimääriä. Kirjanpitoarvoja ei voitu soveltaa, koska ne olivat hyvin alhaisia useilla yhtiöillä. Tällöin menetelmiin otettiin käyttöön ns. investointikannustin, koska useilla verkkoyhtiöillä oli korvausinvestointivelkaa eikä virastolla ollut toimivaltaa puuttua investointien tekemiseen.

Toisin sanoen, koska kirjanpitoarvot eivät kuvaa todellista käyttöarvoa tai markkina-arvoa nykytilanteessa niin hyvin kuin yksikköhinnat, niin sähkömarkkinalain tavoitteiden kannalta on perustellumpaa käyttää yksikköhintoja. Lisäksi kirjanpitoarvojen käyttäminen kohtelisi yhtiöitä hyvin eri tavalla ja kannustaisi yhtiöitä nopeamman elinkaaren investointi- ja kunnossapitokäytäntöihin johtuen kirjanpidon lyhyemmistä poistokäytännöistä. Tämä taas johtaisi ylimääräisiin ja tarpeettomiin kustannuksiin, koska verkon todellinen pitoaika on hyvällä kunnossapidolla huomattavan paljon pidempi kuin kirjanpidon poistoajat.

2011 selvitettiin jälleen mahdollisuutta käyttää kirjanpitoarvoja verkko-omaisuuden ja sijoitetun omaisuuden määrittelyssä sekä poistojen perusteena, mutta edelleen noin 30 yhtiöllä ei ollut juurikaan kirjanpidon verkko-omaisuutta taseessaan. Koska tämä olisi johtanut siihen, etteivät yhtiöt olisi voineet periä liiketoiminnan pitkäjänteisen harjoittamisen edellyttämiä verkkopalvelumaksuja, ei kirjanpitoarvoja voitu käyttää. Lisäksi ne eivät kuvaa todellista nykykäyttöarvoa ja markkina-arvoa niin kuin lain ja kohtuullisen hinnoittelun valvonnan kannalta on tavoitteena.  Joillakin yhtiöillä kirjanpidon verkon tasearvo on hyvin alhainen, koska yhtiöt eivät ole juuri investoineet ennen kuin vuoden 2013 jälkeen, jolloin verkkoyhtiöt velvoitettiin lainsäädännössä parantamaan merkittävästi sähkönsiirron luotettavuutta. Valvontamenetelmillä on turvattava verkonhaltijoille edellytykset toiminnan harjoittamiseen ja myös sähkömarkkinadirektiivi edellyttää valvontamenetelmien mahdollistavan verkonhaltijoille investoinnit verkkoon. Ilman riittävää tulorahoitusta tämä ei ole mahdollista.

Perusteita nykyiselle menetelmälle

Nykyinen menetelmä perustuu siihen, että yhtiöiltä kerätään vuosittain investointitiedot verkkokomponenttikohtaisesti ja ne lisätään verkko-omaisuuteen yksikköhintojen mukaisessa arvossaan. Yksikköhinnat muodostuvat verkkoyhtiöiltä kerättyjen painotettujen investointikustannusten perusteella, jotka päivitetään kahdeksan vuoden välein. Myös esimerkiksi Ruotsissa verkkopääoma arvostetaan menetelmissä tasearvojen sijaan erilliseen hinnastoon perustuen. Tuoton laskennassa sovellettava verkko-omaisuus lasketaan siten, että ensin lasketaan jälleenhankinta-arvo kaikista verkkokomponenteista kertomalla investointikustannukseen perustuvalla yksikköhinnalla verkkokomponenttien määrä. Tämän jälkeen vähennetään arvoa komponenttien iän perusteella, jolloin saadaan verkko-omaisuuden käypä arvo. Lopuksi komponenttiryhmäkohtaiset arvot lasketaan yhteen.

Tällä hetkellä tilanne on se, että mikäli siirryttäisiin soveltamaan verkko-omaisuuden arvon määrittämisessä kirjanpitoarvoja 77 sähkön jakeluverkkoyhtiölle, niin tällöin 7 yhtiötä ei saisi lainkaan lain mukaista euromääräistä kohtuullista tuottoa. Näillä 7 yhtiöllä ei ole lainkaan kirjanpitoarvoa tuoton laskennassa käytettävien erien osalta, eli ne eivät saisi minkäänlaista tuottoa sijoittamalleen pääomalle. Lisäksi sähköverkkoyhtiöistä 39 saisi vain alhaista tuottoa. Kirjanpidon mukaisesti lasketusta kaikkien yhtiöiden yhteenlasketusta kohtuullisesta tuotosta menisi puolet 2 suurimmalle verkkoyhtiöille. Käytännössä siirtyminen kirjapitoarvoihin johtaisi siihen, että puolet verkkoyhtiöistä jäisi ilman lain mukaista kohtuullista tuottoa ja muutoinkin tuotto kohdistuisi hyvin epätasaisesti. Siirtyminen kirjanpitoarvoihin johtaisi myös hyvin todennäköisesti yritysjärjestelyihin, joiden avulla saataisiin kirjanpidon tasearvoja nostettua, ja siten siirrettyä tuoton määrittämisen kannalta keskeinen osa Energiaviraston valvonnan ulkopuolelle.

Edellä kuvatun kaltaisen verkko-omaisuuden arvon määrittämisen eli ns. investointikannustimen tarkoituksena ei ole tuottaa suhteetonta etua verkonhaltijoille asiakkaidensa kustannuksella. Kirjanpitoarvon käyttäminen ei kuitenkaan luo minkäänlaista kannustinta ja rajoitinta toimia investointien osalta aiempaa tehokkaammin, vaan se kannustaisi verkonhaltijaa paremminkin kasvattamaan investointikustannuksiaan. Toisin sanoen verkonhaltija voisi rakentaa saman verran verkkoa kuin aiemmin, mutta tekemällä sen aiempaa kalliimmin, se saisi nostettua tuottoon sidottua pääomaa. Asiakkaalle tämä tarkoittaisi tehottomuuteen perustuvaa jakelumaksun korotusta.

Energiavirasto tarkastelee valvontamenetelmiä päivittäessään kokonaisvaltaisesti menetelmien ohjausvaikutuksia ja näin tullaan tekemään myös jaksoille 2024 – 2027 ja 2028 – 2031 vahvistettavien menetelmien osalta. Käynnissä olevan valvontajakson osalta virasto on sidottu vahvistamiinsa ja lainvoimaisiin valvontamenetelmiin. Kannustimen vaikutuksen rajaaminen on käytössä jo nykyisellään useamman valvontamenetelmissä käytössä olevan kannustimen osalta, ja tarvittaessa rajaaminen on mahdollista jatkossa myös investointikannustimelle. Ennuste kuitenkin on, että yksikköhinnat tulevat laskemaan merkittävästi, kun ne seuraavan kerran päivitetään 2023. Kokonaisuutena ero kirjanpidon verkko-omaisuuden tasearvojen ja menetelmien verkko-omaisuuden käyvän arvon välillä tulee tällöin kaventumaan, joka vaikuttaa myös hinnoitteluun.

Energiavirasto käynnistää menetelmien kehittämistyön kesällä 2020 ja arvostaa menetelmistä käytävää avointa ja rakentavaa keskustelua tämän kehittämistyön osana.

Lisätiedot: johtaja Veli-Pekka Saajo, puh. 029 5050 023 ja johtava asiantuntija Tiina Karppinen, puh. 029 5050 035.

Sähkö- ja maakaasuverkot Tiedote